RETOUR SUR LA JURISPRUDENCE CZABAJ ET SES APPLICATIONS

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Aux termes de l’article R. 421-5 du Code de justice administrative : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ».

 

Pendant longtemps, le juge administratif a appliqué les dispositions précitées à la lettre et jugeait donc que la tardiveté de la requête ne pouvait jamais être opposée si les voies et délais de recours n’avaient pas été mentionnés au requérant (CE, 29 octobre 2001, n°221713).

 

Ainsi, certaines décisions pouvaient être contestées deux, cinq voire même dix ans après leur édiction, ce qui entraînait nécessairement une difficulté de stabilité des normes juridiques.

 

Un revirement de jurisprudence au nom de la sécurité juridique a alors été effectué en 2016 sous le nom désormais célèbre de « jurisprudence Czabaj ».

 

Le Conseil d’État a alors jugé que : « Considérant toutefois que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ; qu’en une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable ; qu’en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ; » (CE, 13 juillet 2016, n°387763).

 

Il en résulte que l’absence des voies et délais de recours dans une décision administrative expresse ne permet pas de faire obstacle à l’écoulement d’un délai raisonnable de recours contentieux, le plus souvent fixé à un an.

 

Autrement dit, lorsqu’une décision expresse comporte les voies et délais de recours, elle peut être contestée dans un délai de deux mois et lorsqu’elle ne comporte pas ces mentions, elle peut être contestée seulement dans un délai raisonnable, à la condition que l’intéressé en ait eu connaissance.

 

Toujours au nom de la sécurité juridique, cette jurisprudence a progressivement été étendue.

Il convient de faire le point sur ces différentes extensions dans un ordre chronologique.

 

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La jurisprudence Czabaj et les RAPO…

 

Le Conseil d’Etat a jugé que : « Il résulte de ces dispositions, d’une part, que l’avis d’imposition ou l’avis de mise en recouvrement par lequel l’administration porte les impositions à la connaissance du contribuable doit mentionner l’existence et le caractère obligatoire, à peine d’irrecevabilité d’un éventuel recours juridictionnel, de la réclamation prévue à l’article R. 190-1 du livre des procédures fiscales, ainsi que les délais de forclusion dans lesquels le contribuable doit présenter cette réclamation et, d’autre part, que le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours ou l’absence de preuve qu’une telle information a été fournie est de nature à faire obstacle à ce que les délais prévus par les articles R. 196-1 et R. 196-2 du livre des procédures fiscales lui soient opposables. Toutefois le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. Dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d’un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l’être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable. Le recours administratif préalable doit être présenté dans le délai prévu par les articles R. 196-1 ou R. 196-2 du livre des procédures fiscales, prolongé, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le contribuable, d’un an. Dans cette hypothèse, le délai de réclamation court à compter de l’année au cours de laquelle il est établi que le contribuable a eu connaissance de l’existence de l’imposition » (CE, 31 mars 2017, n°389842).

 

Ainsi, la jurisprudence est applicable aux RAPO : l’exercice d’un recours administratif préalable obligatoire est enserré dans un délai raisonnable même si les voies et délais de recours n’ont jamais été mentionnés aux administrés.

 

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La jurisprudence Czabaj et les décisions pécuniaires…

 

Cette jurisprudence est également applicable dans les litiges portant sur des questions uniquement pécuniaires, tels que les titres exécutoires (CE, 9 mars 2018, n°401386).

 

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La jurisprudence Czabaj et les autorisations d’urbanisme…

 

Autre application de la jurisprudence Czabaj : « le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contesté indéfiniment par les tiers un permis de construire, une décision de non-opposition à une déclaration préalable, un permis d’aménager ou un permis de démolir ; que, dans le cas où l’affichage du permis ou de la déclaration, par ailleurs conforme aux prescriptions de l’article R. 424-15 du code de l’urbanisme, n’a pas fait courir le délai de recours de deux mois prévu à l’article R. 600-2, faute de mentionner ce délai conformément à l’article A. 424-17, un recours contentieux doit néanmoins, pour être recevable, être présenté dans un délai raisonnable à compter du premier jour de la période continue de deux mois d’affichage sur le terrain ; qu’en règle générale et sauf circonstance particulière dont se prévaudrait le requérant, un délai excédant un an ne peut être regardé comme raisonnable ; qu’il résulte en outre de l’article R. 600-3 du code de l’urbanisme qu’un recours présenté postérieurement à l’expiration du délai qu’il prévoit n’est pas recevable, alors même que le délai raisonnable mentionné ci-dessus n’aurait pas encore expiré ; » (CE, 9 novembre 2018, n°409872).

Ainsi, même en l’absence d’affichage régulier du permis de construire sur le terrain concernant la mention des voies et délais de recours, un tel permis ne peut être contesté que pendant un an à compter de l’affichage.

 

L’on rappellera en outre que l’article R. 600-3 du Code de l’urbanisme rend impossible tout recours en annulation à l’expiration d’un délai de six mois à compter de l’achèvement de la construction ou de l’aménagement.

 

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La jurisprudence Czabaj et l’exception d’illégalité…

 

Le Conseil d’Etat a ensuite étendu la jurisprudence Czabaj à l’exception d’illégalité d’un acte individuel.

 

En effet, il a rappelé d’abord les conditions de l’exception d’illégalité : « L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte ».

 

 

Puis, il a mentionné le considérant de principe de l’arrêt Czabaj : « Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ».

 

En combinant ces deux considérants de principe, le Conseil d’Etat en a déduit qu’une décision individuelle est devenue définitive un an après son édiction si elle ne comporte pas la mention des voies et délais de recours et que, par conséquent, l’exception d’illégalité de cette décision ne peut plus être soulevée (CE, 27 février 2019, n°418950).

 

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La jurisprudence Czabaj et les décisions implicites…

 

La jurisprudence Czabaj s’est aussi emparée des décisions implicites.

« 3. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

  1. Les règles énoncées au point 3, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d’une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d’une décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu’il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d’une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu’il est établi, soit que l’intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d’une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l’administration, notamment à l’occasion d’un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s’il n’a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par les textes cités au point 2, dispose alors, pour saisir le juge, d’un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l’événement établissant qu’il a eu connaissance de la décision » (CE, 18 mars 2019, n°417270).

 

Ainsi, en l’absence de mention des voies et délais de recours, une décision implicite de rejet ne peut plus être contestée au-delà d’un délai raisonnable d’un an à condition que le demandeur ait eu connaissance de la décision.

 

Pour opposer la tardiveté d’une requête, l’administration doit donc démontrer qu’elle a informé l’intéressé des conditions de naissance d’une décision implicite lors de la présentation de sa demande ou que la décision implicite a par la suite été mentionnée au cours des échanges avec l’administration.

 

La jurisprudence Czabaj ne saurait donc encore faire présumer la connaissance acquise d’une décision implicite…

 

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La jurisprudence Czabaj a donc conquis en moins de 4 ans presque tous les pans du droit administratif.

 

Seuls deux domaines sont épargnés et ne se voient pas appliquer le fameux délai raisonnable d’un an : les décisions obtenues par fraude (CE, 16 août 2018, n°412663) et les actions en responsabilité à l’encontre d’une personne publique (CE, 17 juin 2019, n°413097).

 

Ainsi, il a été jugé que : « Il résulte, par ailleurs, du principe de sécurité juridique que le destinataire d’une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s’il entend obtenir l’annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s’appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d’une personne publique qui, s’ils doivent être précédés d’une réclamation auprès de l’administration, ne tendent pas à l’annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l’effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics ou, en ce qui concerne la réparation des dommages corporels, par l’article L. 1142-28 du code de la santé publique » (CE, 17 juin 2019, n°413097).

 

Reste à savoir si ces deux domaines vont résister à la force d’attraction de la jurisprudence Czabaj ou s’ils vont finir par y succomber à leur tour. Affaire à suivre…

 

 

Le Cabinet BENOIT & Associés, Avocats en droit public à TOURS (37), conseille et assiste tous ses clients confrontés à des difficultés avec l’administration : droit de l’urbanisme (permis de construire, déclarations préalables, plan local d’urbanisme), droit de la fonction publique, permis de conduire, marchés publics…

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