VERS UN NOUVEAU DROIT DE LA FONCTION PUBLIQUE ?

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« Une administration n’est pas conçue pour résoudre des problèmes neufs. Si dans une machine à emboutir, on introduit des pièces de bois, il n’en sortira point des meubles » (Antoine De Saint-Exupéry).

 

Cette citation célèbre d’Antoine de Saint-Exupéry marque un point : l’administration qui reste figée ne peut pas répondre à des problèmes qui n’existaient pas lors de sa création. Cependant, l’administration a pour objectif de régir et d’accompagner la société dans laquelle nous vivons. Cette société étant en constante évolution, l’administration doit faire de même. Or, le meilleur moyen d’adapter l’administration à l’évolution de la société est de faire évoluer les agents de l’administration.

 

C’est la raison pour laquelle, le droit de la fonction publique a connu de nombreuses évolutions au cours des dernières années, quelles soient législatives, réglementaires ou jurisprudentielles. Il est ainsi possible de citer la loi n°2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique ou, plus récemment, le décret n°2019-122 du 21 février 2019 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique de l’État.

 

Au cours de l’été 2019, une nouvelle évolution a eu lieu. En effet, la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a été publiée au Journal officiel le 7 août 2019, après avoir été validée sans réserve par le Conseil Constitutionnel dans la décision n°2019-790 DC du 1er août 2019.

L’intitulé de cette loi « transformation de la fonction publique » réveille l’espoir d’une refonte du droit de la fonction publique en profondeur. Les mots de Monsieur Olivier Dussopt, secrétaire d’État en charge du projet de cette loi, sont d’ailleurs clairs : l’objectif est de « moderniser la fonction publique » et de « la rendre plus attractive et plus réactive ».

 

Alors qu’en est-il réellement ?

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  1. INVENTAIRE DES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI DU 6 AOÛT 2019

 

Il faut dès à présent indiquer que seules les principales modifications apportées par cette loi seront présentées ici. En effet, ce nouveau texte regroupe un grand nombre de modifications dont l’importance est très variable et dont il serait impossible de faire l’inventaire exhaustif dans le cadre de cet article.

 

Une analyse linéaire de cette loi commande de la commenter titre par titre.

 

Le titre I est intitulé « Promouvoir un dialogue social plus stratégique et efficace dans le respect des garanties des agents publics ».

 

Le principal apport de disposition de ce titre repose sur la réduction des prérogatives des commissions administratives paritaires. En effet, ces dernières ne sont plus saisies dans les cas suivants : cumul d’activités, projets de départ vers le secteur privé, promotion interne, mutation interne, changement d’affectation, détachement, avancement d’échelon, tableau d’avancement, suppression d’emploi et placement en surnombre. Elles ne constituent plus des conseils de discipline de recours (article 10).

 

En outre, les comités techniques (CT) et les comités hygiène, sécurité et conditions de travail (CHSCT) sont fusionnés pour former les comités sociaux d’administration (CSA) dans la fonction publique d’État, les comités sociaux territoriaux dans la fonction publique territoriale et les comités sociaux d’établissement dans la fonction publique hospitalière (article 4). Les comités sociaux deviennent donc les instances uniques de dialogue social.

 

Le titre II porte sur la Transformation et la simplification de la gestion des ressources humaines, et ce notamment par l’élargissement du recours au contrat.

 

En effet, la possibilité de recruter des agents contractuels pour pourvoir des emplois de direction permanents est étendue : directeur général des services, directeur général des établissements publics, directeur d’hôpital … (article 16).

 

De plus, le « contrat de projet » est mis en place après plusieurs années de tergiversations. Ce contrat n’est ni un CDD ni un CDI. Il s’agit d’un contrat dont l’échéance est la réalisation du projet ou de l’opération confiée à l’agent (article 17).

 

En outre, la fonction publique hospitalière se voit offrir la possibilité de recruter des contractuels en raison d’un accroissement saisonnier d’activité (article 19), tandis que les collectivités territoriales de moins de 1000 habitants et les EPCI de moins de 15000 habitants peuvent recruter des contractuels sur n’importe quel poste (article 21).

 

Enfin, les postes à temps non complet de moins de 50% sont désormais ouverts aux contractuels dans les trois fonctions publiques (article 21).

 

La place du contrat dans la fonction publique est donc renforcée.

 

En revanche, l’entretien professionnel est généralisé aux trois fonctions publiques (article 27).

 

Quant au titre III, il s’agit de « Simplifier (encore !) le cadre de gestion des agents publics ».

 

Il supprime la commission de déontologie et confie ses missions à la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie publique, l’HATVP (article 34).

 

Il prévoit également l’obligation pour les administrations de publier, chaque année sur leurs sites internet, la somme des dix rémunérations les plus élevées des agents relevant de leurs services en précisant le nombre de femmes et d’hommes figurant parmi ces rémunérations les plus élevées (article 37).

 

Un nouveau congé est créé : celui du « proche aidant » d’une durée de trois mois renouvelables et dans la limite d’un an sur l’ensemble de la carrière lorsqu’un proche présente un handicap ou une perte d’autonomie d’une particulière gravité (article 40). Pendant ce congé, le fonctionnaire n’est pas rémunéré.

 

De plus, il est mis fin aux régimes de temps de travail dérogatoires aux 1607 heures annuelles applicables dans la fonction publique territoriale (articles 47 et 48).

 

Enfin, des services minimums sont créés dans certains services locaux (collecte et traitement des déchets des ménages, transport public de personnes, aide aux personnes âgées et handicapées, accueil des enfants de moins de trois ans, accueil périscolaire, restauration collective et scolaire). Ces services minimums peuvent être mis en place par un accord ou, à défaut, par une simple délibération. Dans ces conditions, le droit de grève des agents des services mentionnés ci-dessus est limité : ils doivent informer individuellement leur administration qu’ils se mettent en grève au mois 48h avant ou qu’ils y renoncent au moins 24h avant (article 56).

 

Le titre IV a pour objectif de « Favoriser la mobilité et accompagner les transitions professionnelles des agents publics ».

 

La modification la plus importante apportée par ce titre est sans doute la mise en place de la rupture conventionnelle.

 

Ainsi, l’article 72 de cette loi prévoit l’expérimentation de la rupture conventionnelle des relations de travail dans la fonction publique d’État, dans la fonction publique hospitalière et dans la fonction publique territoriale du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025.

 

Cette rupture conventionnelle suppose de recueillir l’accord des deux parties : le fonctionnaire (ou le contractuel en CDI) et son administration. Ces deux parties signent une convention prévoyant les conditions de la rupture et le montant de l’indemnité de rupture. Ce nouveau mode de rupture des relations de travail a plusieurs conséquences : la radiation des cadres et la possibilité de percevoir les allocations chômage.

 

Un décret doit intervenir pour fixer les conditions d’application du texte.

 

Le titre V est consacré à « Renforcer l’égalité professionnelle » entre les hommes et les femmes en instaurant des quotas, en prévenant les situations de harcèlement …

 

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  1. CONDITIONS D’ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI DU 6 AOÛT 2019

 

Les conditions d’entrée en vigueur de la loi du 6 août 2019 sont exposées dans le titre VI.

 

La lecture de ces dispositions démontre que l’application de la loi du 6 août 2019 ne sera sans doute pas aisée.

 

En premier lieu, l’article 94 de cette loi comporte une liste de 45 dates d’entrée en vigueur différentes. On vous avait dit qu’il s’agissait d’une loi de simplification…

 

Par exemple, les nouveaux comités sociaux ne seront créés qu’au prochain renouvellement des instances de la fonction publique, les conseils de discipline de recours continueront de fonctionner pour l’examen des dossiers restants, la commission de déontologie continuera d’examiner les dossiers jusqu’au 1er février 2020 …

 

En second lieu, la loi du 6 août 2019 est soumise à plusieurs décrets d’application. Certaines dispositions n’entreront donc en vigueur qu’une fois que ces décrets auront été adoptés. Il s’agit par exemple des dispositions relatives à l’élargissement de la possibilité de recourir à des contractuels ou encore les conditions de la rupture conventionnelle. Le gouvernement a déjà annoncé, à ce titre, que 80% des dispositions de la loi devraient être applicables au 1er janvier 2020 et que les autres prendraient effet en 2021 ou en 2022.

Enfin, l’application de cette loi risque d’être rendue plus difficile par les nombreuses réformes qui vont intervenir dans les prochains mois. En effet, le Gouvernement s’est vu confier par le Parlement le soin de régir, par le biais d’ordonnances, d’importantes parties du droit de la fonction publique (contractualisation avec les organisations syndicales, congés bonifiés, protection sociale complémentaire, concours de la fonction publique…) et d’adopter un code de la fonction publique.

 

Là encore, simplification : interventions mêlées du législateur et de l’exécutif par voie d’ordonnance, sans doute symbole d’un fonctionnement parfait de la démocratie.

 

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  • BILAN

 

Après cette analyse, il est temps de tirer un bilan et de répondre à la question posée au début de cet article : cette loi est-elle une véritable réforme en profondeur du droit de la fonction publique ?

 

Le texte comporte quelques modifications importantes du droit de la fonction publique.

 

On pense notamment à la mise en place de la rupture conventionnelle qui permet de rapprocher le régime des fonctionnaires du régime de droit privé et de faciliter le départ d’un fonctionnaire pour l’administration et pour l’agent lui-même.

 

Ou encore à l’élargissement du recours à la contractualisation qui préfigure une nouvelle manière d’appréhender la fonction publique traditionnellement plus protectrice du statut.

 

Mais, en réalité, la plupart des modifications apportées par la loi du 6 août 2019 ne modifiera pas profondément la vie des fonctionnaires et l’appréhension de leur emploi. Il s’agit simplement de modifier le nom ou les compétences de certaines instances, d’en créer de nouvelles, de renforcer certaines obligations ou certains droits déjà existants…

 

L’on note toutefois un rapprochement que d’aucuns jugeront trop important avec le salariat, lui-même remis en question par l’ubérisation.

 

Or, le droit de la fonction publique présente au mois une particularité par rapport au salariat : l’objectif final, à savoir la réalisation de l’intérêt général.

 

On se demande ainsi comment mettre en place une rupture conventionnelle, et donc indemniser l’agent, avec la jurisprudence Mergui (CE 19 mars 1971, 79962), selon laquelle les personnes morales de droit public ne peuvent jamais être condamnées à payer une somme qu’elles ne doivent pas

 

Pour espérer avoir une vision globale et cohérente du droit de la fonction publique en adéquation avec notre société et les besoins des usagers, il faudra au moins attendre l’adoption d’un Code de la fonction publique, en espérant que cette adoption soit l’occasion d’une véritable réflexion et non pas simplement l’adjonction de textes déjà existants comportant parfois des incohérences ou favorisant des incompréhensions.

 

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Le Cabinet BENOIT & Associés, Avocats en droit de la fonction publique à TOURS (37), conseille et assiste tous les fonctionnaires, agents publics et employeurs publics dans la gestion des carrières (congés, fin d’activité, détachement…).

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